नागरिकता कानून संशोधनको आवश्यकता

डा. महेन्द्र जंग शाह

नागरिकता के हो?

नागरिकता अवधारणाको ऐतिहासिक विकास प्राचीन ग्रिसको नगर-राज्य एथेन्सबाट सुरु भएको मानिन्छ, जहाँ निश्चित पुरुष वर्गलाई मात्र राज्यका निर्णय प्रक्रियामा भाग लिने अधिकार थियो। रोमन साम्राज्यमा नागरिकतालाई कानुनी संरक्षण र अधिकारको रूपमा विस्तार गरियो। आधुनिक युगमा सन् १७८९ को फ्रान्सेली क्रान्ति र अमेरिकी स्वतन्त्रता संग्रामपछि नागरिकतालाई मानव अधिकार, समानता र लोकतन्त्रको मुख्य खम्बाको रूपमा हेर्न थालियो।

नागरिकतालाई Ubi jus, ibi remedium (जहाँ अधिकार हुन्छ, त्यहाँ उपचार हुन्छ), Nemo patriam suam abnegare potest (कसैले आफ्नो मातृभूमिलाई अस्वीकार गर्न सक्दैन) र Nemo bis vexari debet (एउटै विषयमा व्यक्तिलाई दुई पटक दुःख दिनु हुँदैन) भन्ने ल्याटिन सुक्तिसँग जोडेर हेरेको पाइन्छ। रामायण महाकाव्यको “जननी जन्मभूमिश्च स्वर्गादपि गरीयसी” अर्थात आमा र जन्मभूमि स्वर्गभन्दा पनि महान् छन् भन्ने श्लोकको मर्म नेपाली मूलका वंशजहरूलाई विदेशी बनाइएको हालको अवस्थाबाट उजागर हुन लागेको छ। नागरिकता भनेको जन्मभूमिप्रतिको सम्बन्ध, निष्ठा र अपनत्वको अवधारणा व्यक्त गर्ने प्रमाणपत्र हो। यो कानुनी प्रावधान मात्र होइन, एक न्यायिक सिद्धान्त पनि हो भन्ने मान्यता वंशजमा हुनु खुसीको विषय पनि हो। नागरिकको खुसी नै शासकको खुसी हो भन्ने कौटिल्यको अर्थशास्त्रमा पढिने “प्रजासुखे सुखं राज्ञः, प्रजानां च हिते हितम्” भन्ने धारणातर्फ सरकार मौन छ। किन राज्यले नागरिकतालाई केवल परिचयपत्र वा कानुनी कागजात मात्र बनायो तर व्यक्ति र राज्यबीचको स्थायी बन्धन बनाएन? अनि वंशजलाई किन विदेशी बनाइयो? यही नै आजको गम्भीर प्रश्न हो।

नागरिकता भनेको राज्यले आफ्ना नागरिकलाई प्रदान गर्ने कानुनी पहिचान हो। यसले व्यक्तिलाई राज्यप्रति निष्ठावान् बनाउँछ भने राज्यले व्यक्तिलाई अधिकार र सुरक्षाको ग्यारेन्टी दिन्छ। नागरिकता अधिकार र कर्तव्यको दायरा हो। यो केवल परिचयपत्र वा कागजको टुक्रा मात्र होइन, अधिकार (Rights) र कर्तव्य (Duties) को सन्तुलित संयोजन हो। अधिकारको क्षेत्रमा राजनीतिक रूपमा भोट हाल्ने, चुनाव लड्ने, नागरिक स्वतन्त्रता, समानता र सामाजिक-आर्थिक अधिकार पर्दछन् भने कर्तव्यको क्षेत्रमा कर तिर्ने, कानुनको पालना गर्ने, राष्ट्रिय सुरक्षामा योगदान दिने र राज्यप्रति निष्ठावान् रहने कुरा पर्छन्। नागरिकताले व्यक्ति र राज्यबीचको कानुनी, राजनीतिक र सामाजिक सम्बन्धलाई जनाउँछ। यो राज्यको सार्वभौमसत्तासँग जोडिएको एक महत्त्वपूर्ण कडी हो, जसले व्यक्तिलाई राज्यको पूर्ण सदस्यको मान्यता दिन्छ।

विश्वभर नागरिकता प्रदान गर्ने मूलतः तीनवटा सर्वमान्य कानुनी सिद्धान्तहरू प्रचलनमा छन्: १. रक्तको सिद्धान्त: यसअनुसार बच्चा जहाँ जन्मे पनि आमा वा बाबुको नागरिकताका आधारमा बच्चाले नागरिकता पाउँछ। नेपालले यही सिद्धान्तलाई अपनाएको छ। २. माटो वा स्थानको सिद्धान्त: यसअनुसार कुनै व्यक्ति जुन देशको भूगोल वा माटोमा जन्मन्छ, उसले सोही देशको नागरिकता स्वतः प्राप्त गर्छ (जस्तै: अमेरिका, क्यानडा आदि)। ३. अंगीकृत नागरिकता: निश्चित अवधि बसोबास गरेपछि, विवाह गरेपछि वा राज्यलाई विशिष्ट योगदान दिएपछि कानुनबमोजिम दिइने नागरिकता भन्ने बुझिन्छ।

नेपालमा नागरिकता कानून

नेपालको नागरिकता कानूनको इतिहास हेर्दा वि.सं. १९१० को मुलुकी ऐन र राणाकालीन सनद-सवालदेखि सुरु भई आधुनिक ऐन-नियमहरूसम्म विकसित हुँदै आएको छ। वि.सं. १९१० को मुलुकी ऐन र पूर्वकालमा नागरिक र गैरनागरिकबीच विभेद गर्ने विभिन्न सनद, सवाल र दिव्योपदेशहरू प्रचलनमा थिए। नेपालमा नागरिकतासम्बन्धी कानुनी र नीतिगत थालनी ‘नेपाल नागरिकता ऐन, २००९’ (वि.सं. २००९ माघ १६ / सन् १९५३ जनवरी २६) बाट भएको हो। वि.सं. २०१९ मा जारी संविधानबाट पहिलोपटक नेपालको संविधानमा नागरिकतासम्बन्धी व्यवस्था समावेश गरियो। त्यसपछि ‘नेपाल नागरिकता ऐन, २०२०’ (वि.सं. २०२० फागुन ४) ले नागरिकता वितरणलाई थप व्यवस्थित बनायो र वि.सं. २०२५ मा नेपाल नागरिकता नियमावली लागू भयो।

वि.सं. २०४६ को राजनीतिक परिवर्तनसँगै ‘नेपाल नागरिकता ऐन, २०६३’ आयो। यसको सम्बन्ध प्रजातन्त्र र लोकतन्त्रसँग पनि छ, जसमा शासकको अयोग्यता र विवेकहीनता पनि जोडिएर आउँछ। प्रजातन्त्रको पुनःस्थापनापछि २०६३ मा जारी नयाँ नागरिकता ऐनले २०४६ चैत्र मसान्तसम्म नेपालमा बसोबास गरेका आधारमा जन्मको आधारमा नागरिकता दिने व्यवस्था गर्‍यो। वि.सं. २०६९ मा यौनिक तथा लैङ्गिक अल्पसंख्यकहरूलाई नागरिकता प्रमाणपत्रमा अन्य लिङ्ग उल्लेख गरी पहिचान दिने निर्णय भयो।

वि.सं. २०६८ देखि कम्प्युटर प्रणालीमार्फत नागरिकता वितरणको थालनी भयो। वि.सं. २०७७ मा सिआईएमएस (CIMS) प्रणाली अपग्रेड गरी पायक पर्ने जुनसुकै जिल्लाबाट नागरिकताको प्रतिलिपि लिन सकिने व्यवस्था गरियो। २०७२ असोज ३ गते जारी संविधानले वंशज, अंगीकृत, सम्मानार्थ र गैरआवासीय नागरिकता लगायतका व्यवस्था गरेको छ। प्रतिनिधि सभाबाट ‘नेपाल नागरिकता (पहिलो संशोधन) विधेयक, २०७९’ र पछि ‘नेपाल नागरिकता (दोस्रो संशोधन) विधेयक’ लगायतका विधेयकहरूमार्फत समयसापेक्ष कानुनी सुधारहरू अगाडि बढाइएका छन्। हाल नेपालमा नागरिकतासम्बन्धी व्यवस्था नेपालको संविधानको भाग २ (धारा १० देखि १५), नेपाल नागरिकता ऐन, २०६३ र नेपाल नागरिकता नियमावली, २०६३ बाट सञ्चालित छ।

संविधान र कानूनअनुसार वंशजको नागरिकता पाउने वर्गमा संविधान प्रारम्भ हुँदा नेपालमा बसोबास गरेका वा वंशजको आधारमा नागरिकता प्राप्त गरेका बाबु वा आमाका सन्तान पर्छन्। साथै, नेपालभित्र फेला परेको, बाबु र आमाको ठेगाना नभएको नाबालक (तर बाबु वा आमा फेला परेमा वंशजमा परिणत हुने) व्यवस्था छ। अंगीकृततर्फ नेपाली नागरिकसँग वैवाहिक सम्बन्ध कायम गरेकी विदेशी महिलाले चाहेमा सर्तअनुसार अंगीकृत नागरिकता पाउन सक्ने व्यवस्था छ। नेपाली नागरिक पुरुषसँग विवाह गर्ने विदेशी महिला वा नेपाली महिलासँग विवाह गरेका विदेशी पुरुषको हकमा संघीय कानूनबमोजिम हुने भनिएको छ। सम्मानार्थ नागरिकताअन्तर्गत नेपाल सरकारले विशेष योगदान पुर्‍याएका विदेशी व्यक्तित्वहरूलाई सम्मानस्वरूप प्रदान गर्न सक्ने र गैरआवासीय नेपाली नागरिकता (NRNA) अन्तर्गत सार्क (SAARC) राष्ट्र बाहेकका देशमा बसोबास गरी विदेशी मुलुकको नागरिकता प्राप्त गरेका तर साविकमा नेपालको नागरिकता लिएका वा वंशजको आधारमा नागरिकता पाउन सक्ने योग्यता भएका व्यक्तिहरूले आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक अधिकार उपभोग गर्न पाउने गरी गैरआवासीय नागरिकता प्राप्त गर्न सक्ने व्यवस्था गरिएको छ।

नागरिकताको मापदण्ड

वंशजबाट नागरिकता पाएको व्यक्ति पछि अर्को देशको नागरिक बनेपछि कुन देशले उसलाई अझै आफ्नो नागरिक मान्छ र कुन देशले विदेशी वा पूर्वनागरिकको रूपमा व्यवहार गर्छ भन्ने विषय मुख्यतया वंशज नागरिकता र दोहोरो नागरिकतासम्बन्धी कानूनमा निर्भर हुन्छ। अन्तर्राष्ट्रिय कानूनमा सबै देशलाई बाँध्ने एउटै नियम छैन; प्रत्येक देशले आफ्नै कानून बनाउँछन्। वंशजलाई विदेशी नमान्ने वा नागरिकता कायम राख्ने मापदण्ड अवलम्बन गरेका देशहरूमा सामान्यतया व्यक्तिले वंशज वा जन्मबाट प्राप्त मूल नागरिकता स्वतः गुमाउँदैन। अर्को देशको नागरिकता लिए पनि पहिलो देशले नागरिकता स्वीकार गर्दछ। नागरिकता त्याग्नुपर्ने भए पनि प्रायः स्वेच्छिक रूपमा त्याग गरेपछि मात्र समाप्त हुन्छ।

नागरिकताको आधार विदेशमा बस्यो कि बसेन भन्नेभन्दा पनि कानुनी रूपमा नागरिकता त्यागेको वा नत्यागेको कुरामा बढी केन्द्रित हुन्छ। बेलायत र अमेरिकामा पनि अर्को देशको नागरिकता प्राप्त गर्दैमा नागरिकता स्वतः समाप्त हुँदैन। नागरिकता त्याग्ने कार्यमा स्वेच्छा र आवश्यक कानुनी प्रक्रिया महत्त्वपूर्ण हुन्छ। यसबाट के बुझिन्छ भने वंशज भएको व्यक्ति विदेशी वा पूर्वनागरिक हुँदैन।

अर्कोतर्फ, नेपाल लगायत केही देशले एकल नागरिकतालाई प्राथमिकता दिन्छन्। त्यस्ता देशहरूमा आफ्नै नागरिकले स्वेच्छाले विदेशी नागरिकता लिएमा मूल नागरिकता समाप्त हुन सक्छ। विदेशी नागरिकता प्राप्त गरेपछि व्यक्ति मूल देशको कानूनअनुसार विदेशी नागरिक वा पूर्वनागरिकको हैसियतमा पुग्न सक्छ। अपवादस्वरूप कहिलेकाहीँ विदेशी नागरिकता त्यागेपछि मात्र मूल नागरिकता पुनः प्राप्त गर्न सकिन्छ। तर, वंशज हुनु र हालको नागरिक हुनु दुई अलग कानुनी प्रश्न बन्न सक्छन्।

नेपालको संविधानको धारा ११ ले बाबु या आमा नेपाली नागरिक भएको अवस्थामा निश्चित सर्तमा वंशजको नागरिकता प्रदान गर्ने व्यवस्था गर्छ। तर बाबु विदेशी भएको ठहरेमा केही अवस्थामा वंशजको नागरिकता अंगीकृत नागरिकतामा परिणत हुने व्यवस्था पनि छ। अझ महत्त्वपूर्ण कुरा, नेपाल नागरिकता ऐन, २०६३ को दफा १० अनुसार नेपाली नागरिकले आफूखुसी विदेशी मुलुकको नागरिकता प्राप्त गरेपछि नेपाली नागरिकता कायम रहँदैन। वंशज भएको व्यक्ति विदेशी मूलको भयो भनेर बुझ्नु सही हुँदैन; ऊ नेपाली मूलको वंशजको व्यक्ति हुन सक्छ। प्रश्न त हाल उसको कानुनी नागरिकता कुन देशको छ भन्ने हो। कानुनी सिद्धान्त वंशज नागरिकता प्राप्त गर्ने आधार हो भने विदेशी नागरिकता प्राप्त गर्नु नागरिकताको अर्को कानुनी अवस्था हो। त्यसैले, वंशज भएकाहरू सधैं नेपाली नागरिक वा विदेशमा बसेकाहरू विदेशी हुन् भन्ने सरल निष्कर्ष निकाल्न मिल्दैन, सम्बन्धित देशको नागरिकता कानूनले कसरी व्यवस्था गरेको छ भन्ने हेर्नुपर्छ।

नेपालको नागरिकता ऐन, २०६३ को दफा १० र भारतको नागरिकता ऐनको दफा ९ अनुसार कुनै नागरिकले स्वेच्छाले अर्को देशको नागरिकता प्राप्त गरेमा त्यसको परिणामस्वरूप भारतीय नागरिकता समाप्त हुन्छ। नेपालको गैरआवासीय नेपाली वा नेपाली मूलको विदेशी अवधारणासँग भारतको ओसीआई (OCI) लाई तुलना गर्न सकिन्छ, तर दुवै पूर्ण रूपमा समान कानुनी संरचना होइनन्। बेलायत, अमेरिका, क्यानडा र अष्ट्रेलियामा मूल नागरिकता कायम रहन सक्छ भने जापानमा एउटा मात्र नागरिकता रोज्ने प्रणाली छ।

वंशजलाई विदेशी किन?

नेपाली नागरिकताको विषयमा भारतीय चासो अत्यधिक देखिन्छ। यसैको परिणामस्वरुप “यो संविधान जारी हुँदाका बखत” भन्ने वाक्यांश राखिएको हो र यसका सारथी भारतीय उपनिवेशवादी कांग्रेस, एमाले र माओवादी नै हुन्। शासकहरू भारतीय प्रभाव वा गुलामीमा रहेका कारण नेपाली नागरिकतामाथि यो समस्या सिर्जना भएको हो। भारतीय जगमा नेपालको नागरिकता कानून बन्ने मानकले गर्दा नै आफ्नै देशका वंशजहरू गैरआवासीय बन्न पुगेका छन्। नागरिकतासम्बन्धी भारतीय नीतिकै कारण एकातिर आफ्ना नागरिकसँग आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक सम्बन्ध जोडिराख्न नसकेको अवस्था छ भने अर्कोतिर राजनीतिक अधिकारमा सीमा लगाउन राज्य बाध्य छ भन्दा अत्युक्ति नहोला। यसको परिणाम सिक्किम वा फिजीको जस्तो बन्ने खतरा रहन्छ।

अवस्थालाई सहजीकरण गर्न, नागरिकको भावना र पहिचान स्थापित गर्न तथा आर्थिक समृद्धिको पूँजी र प्रविधि हस्तान्तरण गर्न अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासअनुरूप दोहोरो नागरिकता प्रदान गर्नेगरी नेपालको नागरिकता ऐन बन्नुपर्ने स्पष्ट देखिन्छ। यसबाट विश्वव्यापीकरणको मान्यता, नागरिकको संवैधानिक अधिकार र समानताको स्थापना हुनुका साथै राष्ट्रिय हित र कूटनीतिक क्षेत्रमा सकारात्मक प्रभाव पर्न सक्छ। नेपाली मूलका विदेशी नागरिकलाई वंशजको नागरिकता दिनुपर्छ भन्ने तर्कको मूल मर्म पूँजी, ज्ञान र प्रविधि भित्र्याउनु, पुर्ख्यौली पहिचान जोगाउनु र राष्ट्रिय विकासमा जोडिनु हो। विदेशीको इसारामा नेपालीलाई अल्पमतमा पार्ने दीर्घकालीन रणनीतिअनुरूप संविधानमा राजनीतिक अधिकारको सीमा तोक्दै वंशजहरूलाई गैरआवासीय बनाउने प्रावधान खारेज गरी वंशजलाई वंशजको अधिकार दिनु आजको आवश्यकता र प्रमुख मानक हो।